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_彭文生:看不见的城市 看不见和看得见的手

2017-09-20 10:29

最近中国出现了大面积的雾霾天气,空气污染问题引起了社会的广泛关注。导致我国空气污染的直接原因在于工业废气和汽车尾气的排放,但深层次原因则在于治理污染的问题上市场失灵和政策缺位。市场失灵导致企业和个人无需为排污行为承担足够的成本。政策缺位则主要体现在我国的空气环保标准显著低于国际水平,同时地方政府在环保政策的执行上也存在“政府失灵”的问题。

经济增长和空气质量并非一对不可调和的矛盾。发达国家经验显示人均收入上升到一定程度,空气质量等环境指标会持续改善(环境库兹涅茨曲线)。改善的关键在于政府的介入。具体措施包括通过立法提高环保标准,加大环保政策执行力度,推行清洁能源,促进能源消费结构转变等。种种迹象显示,我国已接近环境库兹涅茨曲线拐点,这意味着政府将面临较大的环保政策调整压力。我们预计政府将借鉴发达国家治理经验,在节能减排、控制工业排放和汽车尾气排放方面提高标准,加大立法和执法力度,增加对清洁能源的投入。

空气污染已经给我国经济造成严重损害,既有的增长模式难以持续。加大环保力度将会抑制对重污染行业的投资,但同时会引致环保相关投资增加,因而对总体投资和经济增长影响幅度有限。从长远看,环保政策有助于消除外部性造成的相对价格扭曲,有利于环保产业和新技术的推广,创造新的经济增长点,为未来经济结构调整提供了具体的机制和路径。

未来发展面临挑战,即要满足快速增长的能源需求,又要改变能源生产、传输和使用方式,替换低效、高污染的体系和设施。短期内,政策可能延续现有能源模式。但长远看,最终结果必然是政策的大力调整,未来利益格局将出现重大改变,不利于旧能源和重污染行业,清洁能源和环保行业获益最大,对其它行业的影响取决于其对宏观环境变化的灵活度,服务行业总体上处于相对有利的地位。

1月10日开始,北京、河北、山东、河南、湖北等多地出现严重空气污染。1月13日,北京环保监测中心数据显示,PM2.5浓度1接近1000微克/每立方米,远超过世界卫生组织发布的准则值(25)和第一阶段的治理标准值(75)。1月15日,李克强副总理表示:“积累问题是个长期过程,解决问题也需要一个长期过程,但是我们必须有所作为!”短短两周后的1月29日,雾霾再次笼罩我国130万平方公里国土,我国中东部地区受雾霾天气影响逐渐扩大。温家宝总理表示:要采取有效措施应对雾霾,用行动让人民看到希望。

雾霾笼罩下,城市几乎在视线中消失,不禁让人们重新审视经济高速增长的代价。我国空气的严重污染带来了怎样的宏观经济含义?政府可能出台何种政策来改善空气质量?政策可能的调整会给我国经济增长和结构调整带来什么影响?我们认为,在日益严峻的大气污染形势和舆论监督压力下,治理污染和节能减排的现有政策落实力度将加大,并有可能激发新政策的出台,给整体经济运行和相关行业带来新的挑战和机遇。

污染的原因:市场失灵和政策缺位

我国的空气质量已经属于全球最糟糕的水平。亚洲开发银行(2011)2研究指出,中国最大的500个城市中,只有不到1%达到世界卫生组织推荐的空气质量标准,世界上空气污染最严重的10个城市中,中国占了7个。根据美国宇航局(NASA)探测并绘制的全球PM2.5污染分布图,我国华北、长三角以及珠三角等地的PM2.5浓度位于全球最高水平,超过北非撒哈拉沙漠地区。

我国严重的空气污染,物理方面的原因主要来自于工业废弃排放和汽车尾气排放。工业废气排放引起的污染与我国的燃煤量大有关。1990-2011年间中国煤炭消费量增加了3倍多,2011年煤炭消费占总能源消费比重接近70%。北京及周边、长三角、珠三角三个地区国土面积占比不到6%,煤炭消费总量占全国的比重却接近50%。同时,我国汽车的普及导致汽车尾气排放迅速增加。1990-2011年间中国汽车拥有量增加了17倍,其中上述三个地区的汽车拥有量占全国的比重高达45%。中国的大气污染已从煤烟型大气污染特征转向煤烟型和汽车尾气复合型大气污染特征,但是煤烟型污染仍占很大比重。

污染作为人类生产消费活动所带来的有害副产品,深层次的原因则在经济和政治方面。环境污染是一个公共经济学的经典问题,通常被视为市场失灵的典型案例。过度的空气污染,源于企业排污和汽车使用的负外部性。由于权利界定不清晰或者对于权利的实施不力,空气污染的成本全社会均摊,而排污行为的收益(企业利润和出行便利)却是个体独享,所以导致过度排污。而市场失灵的地方,通常伴随着政府的失职。

按照著名的科斯定理,如果权利得到有效界定和执行,市场交易可以将大多数的外部性问题内部化并加以纠正。例如,政府可以通过税收、限额、或者其他的手段对于污染行为加以规范,使得排放量达到社会最优水平。因此,如果我们发现空气的能见度已经导致看不见城市,说明不仅“看不见的手”失灵,政府这只“看得见的手”也没有发挥相应功能,即政府没有对因污染而引起的权利义务界定清晰,或者相关的权利义务没有得到有效的实施。

应该说,改革开放以来我国政府在治理空气污染方面做出了不少努力3。1987年9月颁布了《中华人民共和国大气污染防治法》,1995年5月修订后重新颁布,规定了一系列空气污染防治措施,包括关于酸雨控制区和二氧化硫控制区的条款4。过去十几年,灰尘、烟雾、二氧化硫等工业废气的排放强度(以每千元GDP的排放量衡量)大幅下降(图表2)。但是,由于我国空气污染控制措施落后,空气污染排放强度的基数大(90年代初我国工业领域的总体污染排放强度是美国的12倍,英国的26倍,日本的78倍),因此,虽然过去十几年空气污染排放强度下降显著,但仍远高于发达国家。另一方面,我国GDP增长很快,造成以单位GDP衡量的污染排放强度下降了,但污染总量依然随着经济增长而快速上升。

我国政府治理空气污染的具体措施,经历了四个阶段。第一个阶段是80年代以前,控制重点工业点源的污染排放,采用浓度标准(污染物占废气排放总量的比重)。第二阶段是80年代,政策重心转向采取更加综合的措施,重点在城镇地区,但仍采用浓度标准。第三阶段是90年代,政策重心从浓度控制转到总量控制,从城市环境综合控制转向区域污染控制。第四阶段是二十一世纪初,即“十五”与“十一五”的十年。“十五”规划列出了20个环境目标,有9个没有实现,其中二氧化硫排放出现显著恶化5。

“十一五”规划列出了13个环境目标,实现了9个,剩下2个也有明显改进。对于空气污染而言,二氧化硫和酸雨控制是“十一五”规划的环境治理重点,设定的目标是把二氧化硫总排放量在2005年基础上减少10%,提前一年实现。

“十二五”是治理空气污染和节能减排的关键期。去年国务院通过的《节能减排“十二五”规划》要求形成加快转变经济发展方式的倒逼机制,建立健全有效的激励和约束机制,大幅度提高能源利用效率,显著减少污染物排放,确保到2015年实现单位国内生产总值能耗比2010年下降16%。环保部2012年12月5日出台的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》以及与之配套的《重点区域大气污染防治“十二五”规划重点工程项目》,是目前中国关于空气污染治理最全面的行动规划。根据该规划的要求,到2015年重点区域二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘排放量比2010年分别下降12%、13%、10%;可吸入颗粒物(PM10)、二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物(PM2.5)年均浓度分别下降10%、10%、7%、5%;京津冀、长三角、珠三角区域将细颗粒物纳入考核指标,细颗粒物年均浓度下降6%;其它城市群将其作为预期性指标。上述目标需具体细化到各省市的年度节能减排任务。配合上述治理,重点工程项目投资需求约3500亿元。

虽然我国政府在治理大气污染方面作了不少工作,但是迄今为止我国政府对于空气污染的治理仍然不够到位,主要存在两方面问题。

首先,我国大气污染治理的标准偏低。我国有560个城市开展常规空气质量检测,目前全国超过80%的城市已经达到国家三级标准。然而,之所以达标,主要由于标准落后且偏低。我国空气监测标准主要监测PM10、二氧化硫、二氧化氮6为主的空气质量。2012年2月,国务院同意发布新修订的《环境空气质量标准》增加了PM2.5监测指标。2012年的9-10月,北京市率先网上公布了PM2.5监测数据。以PM10、PM2.5、二氧化硫、二氧化氮等主要空气污染物为例,我国的国家一级标准仍然较世界卫生组织空气质量准则值高出50%-150%。如果按照世界卫生组织标准衡量中国城市空气质量,2012年上半年我国113个环境保护重点城市中,PM10、二氧化氮和二氧化硫年均浓度符合(低于或者等于)世界卫生组织准则值的比例分别为0%、1.8%、63%,可吸入颗粒物和二氧化氮排放量严重超标。再比如,关于机动车尾气治理,原订于2010年推行的国四标准已经被二度推后,而欧洲国家早在2009年就已经全面推行相当于国五标准的欧五标准,按时间表将在2014年9月全面推行更高的欧六标准。

其次,地方政府对于环保标准执行不力。我国除了市场失灵,空气污染的治理上还存在政府失灵的问题。空气是流动的,所以一个地方的治理空气污染的成本是该地区承担,而治理空气污染的好处则是由该地区以外的居民共同分担。这就造成地方政府在治理当地的空气污染(纠正市场失灵)方面动力不足。更有甚者,为了短期的GDP增长,地方政府之间竞争性降低环境执法的标准,鼓励污染企业在当地创造就业和税收,但把废气留给毗邻地区。由于地方政府在环保工作上的“政府失灵”,很多地方政府对于环保标准的执行力度不严格。

我国环境政策调整已经刻不容缓

空气质量与经济增长并不一定矛盾。Grossman和Krueger(1995)7通过研究多个国家空气污染和水污染的历史数据,发现环境污染指标与人均收入水平遵循倒U形的库兹涅茨曲线关系:在收入水平较低的时期,污染程度随着收入水平的提高而上升;当人均收入水平增长到了8000美金(1985年价格)左右,污染程度开始随着收入增长而下降。理论上,环境库兹涅茨曲线在拐点之后的部分所反映的,可能是清洁美好的环境作为一种“商品”的收入效应,即社会对于优质环境的需求随着收入上升而增加。对于环境库兹涅茨曲线的有效性,经济学界仍然存在争议,但是发达国家的经验似乎显示当人均收入达到一定水平之后,环境污染程度开始逐渐下降。而且,从跨国经验来看,高收入国家和极低收入国家的空气质量相对较好。

从现有的收入水平来看,我国已经接近环境库兹涅茨曲线的拐点。按照Grossman和Krueger的研究,各国的环境库兹涅茨曲线拐点都发生在8000美元(1985年价格)左右。我国目前人均GDP刚刚超过5000美元,但是如果按照购买力平价计算,我国的人均GDP目前可能已经超过9000美元8,距离Grossman和Krueger所估算的拐点不远。

蒋奕、林暾、庄巨忠(2010)9认为,从1985-2005年我国各省市的人均废气排放来看,废气污染与收入水平有呈现先上升、后下降的模式,符合环境库兹涅茨曲线。根据该研究结果推算出的环境库兹涅茨曲线,其对应的收入拐点大约分别位于:东部地区(人均GDP69,000元10),中部地区(人均GDP35,600元),西部地区(人均GDP22,200元)。根据这个结论,到2011年沿海省市中北京、上海和天津人均GDP已超过了这个拐点,中部省份中内蒙古和吉林达到拐点,而西部省市中有7个超过了拐点。同样根据这项研究,预计到2015年沿海省市中将有7个达到这个拐点,中部有4个11,西部12省市中只有贵州没有达到拐点。

环境库兹涅茨曲线规律背后的原因之一是经济结构调整。随着收入水平提升到一定水平,服务业比重出现上升,工业比重出现下降,产业结构调整有利于空气污染的减少。我国工业占GDP比重远高于发达国家,2010年我国工业占GDP比重40%,同年美国、欧盟和日本分别为20%、25.5%和27.4%。但过去几年我国经济结构出现了改善的迹象,工业占GDP比重从出现小幅下降,从2006年42.2%降至2012年38.5%,服务业占比2012年上升至44.6%的历史最高水平,这对环境而言是有利的因素。但是由于我国经济的高速增长,工业的绝对规模仍在快速增长,因此污染总量的降低仍需时日。

但政府介入在环境和空气质量改善过程中起到更重要的决定性作用。随着收入水平提高,人们对污染的容忍度下降。而污染源于外部性造成的市场失灵,纠正市场失灵需要政府的主动作为。发达国家的历史经验表明,环境改善通常是恶性污染事件发生后引起政府的高度重视,之后通过加强环保立法和环境治理,最终实现环境改善(参见专栏)。总的看来,发达国家政府治理空气污染的措施主要集中在两个方面:

·通过立法形式提高环保标准,并加大执法力度。从工业源的空气污染控制来看,主要是加强监督、落实法规的问题。具体措施包括:对于特定行业或某行业内特定规模的企业,通过“关停并转迁”逐步限制和淘汰落后的产业;对于不达标企业,加大执法力度,要求限期达标;对于不达标企业或超标排放企业,限产并禁止其进行增加污染物总量的投资;在规定期限内仍不达标的企业,加大执法力度予以关闭。

·调整能源结构,推广替代能源。由于煤烟是空气污染尤其是造成PM2.5超标的主要因素,因此调整能源结构,控制因煤烟造成的空气污染尤为重要。发达国家的具体措施包括推广和开发替代能源、普及节能家电、更多地运用市场化手段鼓励节能、关闭小型火电机组并将其作为批准建设新的较大发电机组的前提条件、在新火电机组上安装脱硫设施。

极端污染天气将导致我国政府加大空气污染治理的力度。参照发达国家经济结构转型期间治理经验,空气质量改善是一项长期、系统工程,需要从立法、补贴、能源结构、污染物治理技术等多方面入手治理大气污染,时间跨度可能长达十余年。随着我国人均收入水平的上升和我国空气质量的严重恶化,人民群众对于空气污染的容忍度显著下降。近期大面积的雾霾天气已经引起了社会对于政府环保工作的广泛批评。可以预见,近期的极端污染天气很可能驱使我国政府出台更大力度的环保政策。

首先,政府可能提高环保的标准。具体而言,控制工业排放上,未来很可能采取降低燃煤比例、扩大脱硫脱硝范围、提高工业锅炉排放标准等措施;从治理空气污染的行业范围来看,按照2010年第一次全国污染源普查的结果,在二氧化硫、烟尘、氮氧化物、粉尘4种污染物的主要来源之中,至少有化工、有色、木材加工等三大行业分类未被纳入污染物治理方向。预计未来更加严格的大气污染治理政策可能考虑将治理范围进一步扩大到上述行业。在车辆尾气治理上,则可能尽快在全国范围内推广国四标准,并将国五标准推出的时间点提前。

其次,加大节能减排的核查力度。2012年,由于经济增速放缓、特别是重工业增速显著下降,年度3.5%的节能目标得以实现并略有超额完成。但由于目前经济增速回升,特别是新政府施政的开局之年,地方政府依靠大项目和高投资拉动GDP的热情可能再度高涨,目前已经出现节能工作普遍弱化的现象,2013年的污染治理和节能减排目标实现不容乐观。针对这一现象,今年政府可能启动第二次《节能法》修订程序,以尽快将一些适合国情的节能手段如能源审计制度、节能监察制度、合理控制能源消费总量纳入依法节能治污的轨道。在法律完善的基础上,环保部等中央部门可能加大对于各省和各大央企所签订的《减排目标责任书》的核查力度,以确保减排任务按期完成。北京等大城市也有可能将工业企业强制停产、车辆更严格限行等极度污染气候下的临时治污手段固定常态化。

再次,政府可能更加大力度地推动替代能源的推广应用。这方面,政府首先可以加大投入。按照《重点区域大气污染防治规划》,“十二五期间”重点项目投资大约3500亿元,每年的资金投入大约700亿元人民币。而美国每年用于大气污染治理的支出大约为200亿美元左右,在1980年代治理高峰期,每年支出250亿美元左右。与美国空气质量相比,我国还存在较大的差距,因此,我国大气污染治理支出有很大的提升空间。同时,随着政府提高环保标准,原先使用污染能源的企业成本将上升(外部性内部化),而这将提高替代能源的市场竞争力。同时,随着替代能源的使用范围和市场份额的增加,规模效应和技术进步将带来其成本的下降。

环保有利于经济的可持续增长

未来政府提高环保标准、加大环保执行力度,将会对宏观经济带来什么样的影响?短期内,环保政策力度加大将对部分重污染行业不利,但同时也会推动环保投资增长。对于重污染企业的治理和环保标准的提高,势必造成部分重污染行业成本上升、增长放缓,甚至带来局部的就业压力。但是,环保标准的提高同时也要求企业增加对环保设备和技术的投资,因此投资可能在行业之间甚至行业内部呈现结构性的此消彼长,总投资增速未必会大幅放缓。电力和四大高耗能行业(钢铁、有色、建材和化工)占污染物气体排放总量的80%以上,是减排的主要力量。因此,可以预期,这些行业中的重污染和落后产能的投资势必下降,同时这些行业的环保投资势必增加。

从长期看,政府加大环保的政策力度有利于经济的可持续增长。根据世界银行(2007)的研究结果,我国的空气污染每年造成的经济损失,基于疾病成本12估算相当于国内生产总值的1.2%,基于支付意愿(willingness-to-pay)估算则高达3.8%。这还仅仅是基于几年前的污染状况对空气污染的直接经济危害所进行的静态估算。如果考虑到极端的空气污染导致的投资环境恶化以及社会不稳定,则空气污染对于经济的实际危害更大。如果听任目前的空气污染状况继续下去,则不仅将带来更大的健康和直接经济损失,也将带来投资和经济增长的放缓,甚至社会的不稳定。一言以蔽之,目前的空气质量,已无法持久地支撑经济的高速增长,而环保投入会带来更加长远的利益。

更重要的是,政府环保政策的调整可能为经济结构调整提供了具体的契机和路径。环保所带来的重污染行业成本增加,正是将污染的负外部性内部化,有利于提高替代能源和环保技术及相关产业的相对收益和市场竞争力。而随着新技术和替代能源的市场占有率扩大,规模效应将会导致这些产业的成本降低,从而创造出新的经济增长来源和就业机会。而这正是经济结构调整的机制,或许是结构调整的必由之路。因此,从稍长的时期来看,环保政策力度加大,不仅不会导致增长放缓,而且有利于经济的可持续增长,同时将促进经济结构的改善。

中国未来的发展面临挑战,一方面要满足快速增长的能源需求,另一方面要大幅改变能源的生产、传输和使用方式,替换大部分现有的低效、高污染体系和设施。这两方面在短期内相互矛盾,政策既要提供足够激励机制以保证能源供应的增长,又要提供足够激励机制以刺激清洁能源的生产和使用。短期内,政策可能还会延续现有的能源模式,既得利益者,包括投资者和运营商等,也将会极力抗拒现有利益格局的改变。

从这个意义讲,现实比理论复杂,短期内可行的政策框架并不清晰。但从长远看,最终结果必然是政策的大力调整,因为现状不可持续,其成功必然意味着利益格局的重大改变(相对价格大幅改变),对旧能源和重污染行业不利,清洁能源和环保行业将是最大的受益者,其它行业受的影响要看其应对宏观环境变化的灵活度,一般而言,服务行业处于相对有利的地位。

专栏:发达国家治理大气污染的经验

随着工业化进程的不断加快,欧美等发达国家早期也出现了大气污染问题,如英国的伦敦烟雾事件(1952年)和美国宾州的多诺拉事件(1948年)等,促使发达国家政府进行大气污染治理。

英国伦敦的经验

伦敦曾经是世界著名的“雾都”,以其繁华和污染严重闻名于世。和其他大城市一样,过去的伦敦工业和人口过分集中、车辆过多,且燃料以煤为主。加上地理位置的关系,秋冬季节伦敦上空海雾笼罩,形成烟和雾混杂的灰黄色烟雾。

1952年12月5至8日,伦敦发生了震惊世界的“伦敦烟雾事件”,一周之内伦敦死亡人数比平时增加了4000人,之后的几个月内死亡人数又增加了8000人。

伦敦烟雾事件终于引起英国当局对大气污染防治的高度重视。50年代初至70年代末,大气污染治理以煤烟治理为主,首先,英国政府加强立法,颁布了《清洁空气法》(1956)、《修订空气洁净法》(1968)、《烟气排放法》(1974)等,为成功控制大气污染奠定了基础。其次,伦敦政府决定增加工业及家庭中清洁能源的比例,通过补贴帮助居民改造燃具,并要求市区和近郊的工业企业不准把煤炭和木材做为燃料。第三,为疏散人口和工业企业,英国在伦敦附近建造新城,并利用税收等经济政策鼓励企业外迁。到了80至90年代,伦敦的机动车数量猛增,伦敦控制大气污染的工作重点转向治理汽车尾气,措施包括改变机动车设计及燃油结构等。

伦敦的综合治理取得了显著的成果,20世纪60年代以来,大气中的有害成分有所减少,特别是烟尘和二氧化硫含量明显降低。伦敦希思罗监测站的数据显示,伦敦能见度“非常好”出现的频率从50年代的60%左右上升至90年代的80%左右,伦敦已基本摆脱“雾都”的称号。

美国的经验排污权交易

美国在20世纪也曾发生过数起严重的大气污染事件,比如宾州的多诺拉事件,洛杉矶光化学烟雾事件等。在治理污染的过程中,美国加强了立法和管理,于1970年通过《清洁大气法》,又在1977年和1990年进行两次重大修改。

排污权交易在美国污染治理措施中尤其值得关注。排污权的交易实际上重新分配了污染的削减责任,充分利用市场经济的调节作用,实现削减总量控制下的总费用最小,取得了积极的成果。

美国排污权交易制度的实施可以分为两个阶段。第一阶段从20世纪70年代开始,交易的对象是“排污信用”(emissionscredit)。若一个污染源比法定标准减少更多的污染排放,这个污染源就可以获得“排污信用”。污染源可以选择把“排污信用”存入“银行”,用于日后使用,也可以把“排污信用”交易给希望能超额排污的污染源。第一阶段的排污权交易仅在美国部分地区进行,交易量少,没有产生预期效果。1990年《清洁大气法修正案》通过后,联邦政府实施酸雨控制计划,开始了排污权交易的第二阶段,交易的对象变为排污许可证。排污许可证交易主要集中于二氧化硫,在全国的电力行业实施。排污许可证的分配形式有3种:无偿分配、拍卖和奖励。交易的主体多样化,不仅污染源可以参与交易,投资者也可以通过买卖许可证获得差价,环保主义者甚至可以购入许可证以减少排污总量。

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发布时间:2017-09-20 10:29

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